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深化土地制度改革

新形势下的“三规协同”策略

发布时间:2014-06-23 14:54文章来源:无需申请开户自动送开户送28彩全无须申请 编辑: 佛山市城市规划勘测设计研究院 李汉飞 打印

  

    “三规”指的是国民经济和社会发展规划、城乡规划和土地利用总体规划(以下简称“发规”、“城规”和“土规”),分别由发改、规划和国土职能部门管理。由于“三规”之间内容重叠、管理分割及协调脱节,往往呈现彼此冲突的“三国演义”局面。为此“三规合一”的呼声日益高涨,被看成是解决问题的理想蓝图,但具体实施却困难重重,以致当前“三规冲突”问题更加突出。

  一、“三规”冲突加剧及其成因

  “三规”在目标层面可以说基本一致,都是为了“促进城乡经济社会全面协调可持续发展”,亦都注重“城乡统筹、空间集约利用及人居环境改善”。从现象看,国家层面的“三规冲突”问题并不突出,但在地方层面却普遍存在。特别在当前新形势下,上级监管、督察更加严厉,而很多发达地区又纳入“减量规划”范畴,此时“城规”与“土规”(以下简称“两规”)间的冲突更为严重,具体表现为冲突内容在广度上扩大,部分冲突点矛盾亦在深度上加强。

  (一)“三规”内容彼此拓展交叉,冲突的广度扩大

  以前“三规”职责清晰,“发规”管目标,“城规”管坐标,“土规”管指标。如今三大规划体系不断从原有领域向外扩张,三规之间交叉、重叠、渗透的内容明显增加(见下表)。在城乡一体、统筹和谐发展的新阶段,“三规”规划范围已由“重城区”或“重乡间”发展到覆盖整个市域城乡,内容上也都涵盖了公共政策(目标)及空间管制。其中“城规”与“土规”冲突点已由原来的用地规模延伸到了具体图斑坐标,主要表现为:(1)“土规”建设用地图斑划定多延续土地的现状自然边界,范围参差不规则,与“城规”规划路网等常有冲突,形成大量边角地,不利土地集约利用。(2)“土规”图斑划定与城市发展方向脱节,如目前珠三角正在大力推进城际轨道建设,但很多规划站点周边仍被“土规”规划为基本农田,使得TOD开发模式只能“望田兴叹”!

规划名称 

国民经济和社会发展规划 

城市总体规划 

土地利用总体规划 

法律依据 

宪法 

城乡规划法 

土地管理法 

规划范围 

市域 

规划区(市域) 

市域 

规划期限 

长期15-20年;5年规划 

远期15-20年;近期5年;远景30-50 

15-20年;5年目标 

核心任务 

保障经济社会发展 

城乡统筹发展 

协调保护和发展的关系 

主导内容 

经济发展;社会发展;资源环境保护利用 

城乡建设格局;人口空间配置;基础设施配置;生态保育空间 

分解落实控制指标;土地利用结构与布局;基本农田与耕地保护;建设用地需求;土地开发整理复垦 

拓展内容 

编制主体功能区规划,引导空间综合开发和统筹协调 

突出作为公共政策对城乡建设的引导作用 

中心城区范围及土地利用控制;统筹区域基础设施、社会设施等重点项目用地 

综合分析 

由政策规划向空间规划延伸;由公共政策逐步转向政策与空间的双重控制 

由城区扩至市域城乡;建设用地规模及基本农田为其强制性内容 

注重指标控制向空间管制并重;建立“保护区-指标—图斑”三位一体的控制体系 

 

  (二)减量规划背景下,用地规模矛盾更加突出

  首先,土地空间具备资源和资产两个基本属性,空间是发展的基础,资产蕴含着发展的机会。“两规”都是对空间资源及其隐喻利益的一次再分配过程,“两规”协调本质是利益协调。目前很多经济发达城市现状建设用地规模已接近上位土规分解下达的约束指标,建设用地“零增长”甚至“负增长”,这种形势下,微薄的土地增量不得不优先保障民生建设,使得其他重大经济项目用地落实困难,缺少了土地支撑条件,“发规”确定的相关经济发展目标需要重新审视。

  其次,“土规”采用自上而下的编制组织方式,地方在做减量规划时可谓“绞尽脑汁”,为保证近期开发用地规模指标,就将基本农田放到了沿河滩涂、甚至河湖水面。更有甚者,有的城市亦将已建公园都划成了农保区,将大片村庄纳入复垦区……这使得“城规”根本无法与之衔接,吻合了总量,人均绿地指标则不足;抹掉村庄,又明显不具可操作性。

  二、“三规协同”实践中的困境

  (一)“三规协同”——大合唱变成“城规”的独角戏

  “三规协同”理论上应该是三者的彼此衔接,虽然“城规”在学科体系、技术力量、成果系统性等方面占有优势,但现实只见“城规”在极力宣扬这一理念,并不断与“发规”、“土规”衔接,以致无奈地迁就修改,却鲜见“发规”、“土规”与“城规”主动衔接。

  大合唱变成了独角戏,究其原因不能仅归结于规划部门事权博弈的弱势。首先,法理上,《城乡规划法》第五条规定“城规”编制应当依据“发规”,并自我要求与“土规”相衔接;《土地管理法》第十七条规定“土规”应当依据“发规”,第二十二条亦要求“城规”需与其相衔接。在法律关系上,“发规”无疑成为两规依据的龙头,“城规”则处于被动衔接的角色。因此,只有先补充完善相关法律,明确“三规”间的平等协作关系,才能保障“三规”彼此的有效衔接、协调发展。

  其次,编制审批时序上,“城规”从编制到批准用时漫长,需报国务院审批的总规有的历时长达10年之久。相比较,“发规”与“土规”较快,规划一经审批即具法定效力,即便发现有明显的不够科学合理,“城规”也只能被动地与之衔接一致。

  (二)“三规合一”——整合归一实则“城规”的大兜底

  “三规合一”从目标上讲应为三规衔接协同后的内容统一,并落实到一个共同空间规划平台。目前广州市也正进行这方面的尝试,旨在完成“一张图”、一个信息平台、一个协调机制、一个审批流程、一个监督体系、一个反馈机制六大工作内容,构建 “三规合一”综合性协调管理决策机制,形成“一张图”,即将“三规”所涉及的空间信息、用地边界、建设项目参数等多元化的信息融合统一到一张图上。然而要使这“一张图”切实成为未来城市各项审批的依据,亦需要相关法律依据。纵观目前“三规”内容体系,只有“城规”体系中的控规法定图能基本吻合要求。

  三、三规协同、有效衔接的途径

  (一)管理机构大部制改革

  可见仅从理念宣扬和技术方法上进行“三规合一”难脱困境,唯有进行部门体制改革建立协调机制,才能消除三规间固有的权益矛盾,才能保证“三规合一”实施可操性。为此也有学者提出了体制改革这一解决途径。同时,已有部分城市进行了相关改革,如2008年上海市规划和国土合并,2009年武汉市规划和国土经过短暂分离后又合并,深圳市规划和国土则三度分合。

  行政管理机构合并不仅利于行政主体、技术队伍的统筹,也方便规划编制协调和规划实施监管,无疑会对三规协同起到极大促进作用。2009年佛山市顺德区作为广东试点首先启动了大部制改革,将原有的41个党政机构压缩成16个部局。其中,将佛山市规划局顺德分局、区发展和改革局(物价局)、统计局合并成“顺德区发展规划和统计局”,其职责不仅包括原来的“发规”和“城规”,还将佛山市国土资源局顺德分局“土规”、区环境保护局生态保护规划、经济贸易局产业发展规划等的制定、报审、组织实施职能也纳入进来,从管理机构上为“多规合一”提供了保障。随后,2010年佛山其他四区也相应进行了大部制改革,分别成立了发展规划和统计局、国土城建和水务局等。2011年5月佛山市国土与规划也正式合并,成立佛山市国土资源和城乡规划局。

  (二)编制过程多节点对接

  虽然管理机构大部制改革解决了部门之间的权利、利益分割问题,为“三规合一”提供了制度和组织保障,但三规内容综合广泛,要想实现三规无缝衔接,还需要关注规划编制过程的全方位协同。

  鉴于不同规划体系下的分头编制,成果编制不同步带来对接困难,应改变以往成果阶段才征求意见的做法。三规宜采用“同编协审”的组织形式,即三规尽量同步编制,并注重不同分管部门科室间的协同审查。再者,编制过程中不仅要注重公众参与,更要加强“三规”重要阶段在时间节点上的对接,如启动阶段进行基础资料交底;纲要阶段进行指标、规模衔接;深化方案阶段协调用地边界;最后,确保充分衔接后再分头上报审批。

  (三)成果内容侧重点区别

  “三规”都强调经济发展、资源配置和城乡统筹,综合性越来越强,所关注的内容也越来越广。因此,很有必要分清“三规”编制的职责重点,“发规”要侧重经济社会发展引导,“城规”要侧重城乡建设安排,“土规”要侧重耕地资源保护。

  另外,为了避免重叠内容相矛盾,“三规”可对各自内容进行刚性与弹性的区分,其中核心内容为刚性要求,作为其他规划的依据;拓展内容为弹性引导控制。只有各司其职,彼此互为补充,才能提高“三规”的整体性和可操作性。

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