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依法用地管地 保障土地权益

“城中村”旧宅基地改造流转模式及评价

发布时间:2015-06-24 09:27文章来源:无需申请开户自动送开户送28彩全无须申请 编辑: 河南南阳师范学院五年制管理中心 郭平 打印

 

    一、当前常见“城中村”旧宅基地改造流转模式

  (一)通过继承或买卖房屋的方式

  一是按照地随房走的原则,当村民死亡之后,其合法继承人继承其房屋时,也同时获得了宅基地的使用权,对此,在问卷调查中显示,有91%的村民认为“本村宅基地能够被继承”,持否定观点的村民仅有3%;二是通过购置房屋获得宅基地的使用权,这种情况可分为合法与不合法型。所谓合法型,就是本村居民因子女结婚后选择与父母分户,自律作为“户”成员,通过村集体组织许可,购买本村闲置住房并同时获得宅基地的使用权;所谓不合法型,是指非本村村民或者已经拥有一份宅基地。三是通过隐性市场或者熟人先容购买农民闲置房屋并获得宅基地的使用权。

  (二)通过宅基地置换的方式

  宅基地置换有几种:一是因拆院并院或者拆房建房而置换新的宅基地,二是因旧村庄改造而置换小产权房,这两种情况均是在村集体经济组织内部的宅基地转让,是一种退旧宅换新宅行为,仅仅是退出旧宅基地使用权,获得新宅基地的使用权。三是因政府征收宅基地,对原住村民进行异地安置,在安置过程中,农户的宅基地被征收后,政府给出一定的房屋拆迁补偿和宅基地征收补偿,并在政府主导下,顺利置换商品房和社保资金。

  二、旧宅基地改造流转模式的评价

 (一)通过继承或买卖房屋实现宅基地的流转,没有从根本上改变“一宅两制”的模式

  农户仅仅是获得使用权,并没有拥有的产权及收益权等,加上,农村宅基地的管理混乱,就必然带来上述宅基地的诸多问题。究其根源,在于我国城乡二元结构的土地管制。

   《中华人民共和国宪法》第10条明确规定“宅基地”,“也属于集体所有”,“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”尽管在《宪法》没有禁止土地使用权的流转,但是,国务院一系列法规明确规定了农村宅基地退出、流转及转让的路径。

  1999年国务院办公厅在《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地通知》第2条第2款规定:农民的住宅不得向城市居民出售,也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅,有关部门不得为违法建筑和购买的住宅发放土地使用证和房产证。2004年10月21日《国务院关于深化改革严格土地管理的决定(国发[2004]28号)》明确规定:“禁止擅自通过‘村改居’等方式将农民集体所有土地转为国有土地。禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设。改革和完善宅基地审批制度,加强农村宅基地管理,禁止城镇居民在农村购置宅基地”。2004年10月21日《国务院关于深化改革严格土地管理的决定(国发[2004]28号)》指出:“禁止擅自通过‘村改居’等方式将农民集体所有土地转为国有土地”。“改革和完善宅基地审批制度,加强农村宅基地管理,禁止城镇居民在农村购置宅基地”。同时,《中华人民共和国土地管理法》规定“农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准”。因此,从实践看,法律允许宅基地使用权仅向特定的集体成员流转,严格禁止向外人流转。在这种制度规定下,就形成我国特有的“国有土地”和“农村集体土地”的绝对分割土地管理模式,因此,正是由于“国有土地”和“农村集体土地”壁垒的存在,对农村宅基地的退出流转问题,人们就只关注其“空间属性”,忽视了它“经济属性”,退出流转的领域只能在农村集体土地这个大框架,超越这个边界是等于僭越法规,甚至会受到严惩。

  (二)宅基地置换的方式仅具有暂时性

  通过宅基地置换方式实现宅基地的流转,尽管可以缓解城镇化过程中的建设用地需求压力,但是从发展角度看,依然存在理论和现实困惑。从理论角度看,这种宅基地流转的主体依然是政府,是在政府主导力量控制下,决定同谁置换、如何置换,拥有宅基地使用权的村民仅仅是有限参与,个人的自愿往往受到集体力量的影响和淹没,在这种置换过程中,经常发生“集体组织决策淹没少数不同意宅基地置换之使用权的意愿而强行推行”的现象发生。这种缺失农民参与的“宅基地置换”实际上使用中是变相征地的方式,正如经济学家张曙光所言,作为城乡统筹综合改革试点方式之一的“宅基地换房”,其“只是有效地解决农民的住房问题,但是并没有保障农民的财产权和发展权。因为所有置换出来的土地都实现了国有化,都被政府拿走了,农民既丧失了处置权和使用权,也没有了收益权。所以这是一种变相的征地方式。这种方式,就是用一些好的远景把农民弄得糊里糊涂,把地给骗走。”从实践角度分析,采用“宅基地置换”模式改造后的城中村,在土地集约利用、城市规划功能布局和城市景观等方面对城市化进程的负面影响,甚至超过了“旧城中村”,成为阻碍城市转型发展的新问题,如影响城市品质、影响城市土地的集约利用、影响村民宅基地的权益等,因此,这种通过“宅基地置换”模式实现宅基地的流转,只具有暂时性,依然是城乡二元结构下的历史产物。

  (三)城中村宅基地商品化流转的不可逆性

  事实上,“城中村”所处的特殊区位,在城中村中几乎没有耕地或者说很少耕地,绝大部分土地已经被征收,成为国有建设用地,仅存的只是宅基地和少量的集体建设用地;在城中村中,尽管保持着传统的农村管理体制和户籍制度,但是村民的劳动已经早已摆脱了日出而作日落而息的农耕方式,从事着和城市劳动者几乎一样的工业和商业活动,他们通过商业活动或者依靠出租房屋来维持日常生活,日常作息和生活运行方式和城市基本没有本质区别。在这种情况下,村民宅基地的推出和流转企图依然依据现有的二元土地政策,让农民的宅基地在退出后恢复为集体用地或者再耕地,已经完全没有可能也不符合城市化发展的实际。同时,仅存的集体土地包括宅基地已经被繁华的城市包围,并随时可能被不断扩充的城市吞灭。农民死守着维护生存的宅基地及旧房屋已经不是为了恋旧而依依不舍,而是这块居住已久的宅基地在城市化过程产生的价值增值,但这一土地价值化又往往不被征收者认同和接受。当今在城中村拆迁过程中的“钉子户”“赖迁户”实质上就是希翼征收者认同他死守的这块宅基地的土地价值。因此,咱们在城中村旧宅基地改造过程中,必须以足够的勇气和创新力量,寻求一种符合村民普遍意愿的宅基地流转路径,彻底杜绝“被改造流转”和“被拆迁”现象的再次发生。特别是“在村民与市民已成为‘邻居’的城市里,为什么国家所有的国有土地可以自由流转,而同在一条街道生活,隔壁‘城中村’集体所有的宅基地却不能自由流转?是的确为了保障‘城中村’村民的生存权吗?还是政策的滞后性?所以集体所有制这个制度本身不应该成为限制宅基地使用权流转的真实原因,所以为了使农民与市民享有同等的土地使用权,咱们必须对现行的制度有所突破,取消限制‘城中村’宅基地使用权流转的相关规定。”

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