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落实节约优先战略 促进发展方式转变

土地利用方式根本转变 需要土地利用规划给力

发布时间:2015-06-23 13:35文章来源:无需申请开户自动送开户送28彩全无须申请 编辑: 中国国土资源经济研究院 张维宸 打印

  

  习大大总书记近日对耕地保护工作作出重要指示,强调:耕地是我国最为宝贵的资源。我国人多地少的基本国情,决定了咱们必须把关系十几亿人吃饭大事的耕地保护好,绝不能有闪失。要实行最严格的耕地保护制度,依法依规做好耕地占补平衡,规范有序推进农村土地流转,像保护大熊猫一样保护耕地。

  粮食生产根本在耕地,土地利用规划是实现耕地保护目标的重要抓手,土地利用方式的根本转变是关乎耕地保护制度能否真正落实的重要内容。土地利用规划能否被用好,也是关乎实现土地利用方式根本转变的一个重要砝码。

  一、土地利用规划与土地利用方式的关系

  (一)土地利用规划与土地利用方式内涵

  土地利用规划,是指为达到一定的土地利用目标,在一定区域范围内,根据国家社会发展和自然、经济、社会等条件,对各类用地结构和布局在空间、时间上所作出的战略调整或统筹配置。

  土地利用方式,是指根据土地的适宜性和社会发展需要所确定的土地作何种应用,它是一种动态过程。相同的土地利用方式组成土地资源的基本单元,即土地利用类型,土地利用类型的划分偏重于对土地生产力的评定,它是一定的自然、社会经济环境下形成的土地利用方式的综合反映。

  (二)土地利用规划与土地利用方式关系

  土地利用规划是土地利用方式管控的重要手段,其实质是土地资源的优化配置。从不同角度划分,土地利用可分为不同的方式。一是从土地利用效益的角度划分,土地利用方式分为粗放型和集约型两种。二是从土地利用的具体方式划分,土地利用方式传统上分为农用地、建设用地和未利用地三种方式。本文中所指的土地利用方式特指从土地利用效益的角度划分的粗放型和集约型两种。

  从本质上来说,土地利用规划是土地利用方式的“预算管理”手段,土地利用规划与土地利用方式是规范和被规范的关系。土地利用规划实质是一种政府行为,既是政府为保国民经济发展而进行土地调控的手段,又是政府为保护耕地红线而设置的重要“戒尺”。土地利用规划是政府根据土地的自然条件、生态条件、社会经济条件、传统和学问条件等相关约束因素的现实状况和未来预期来主动安排土地利用的行为,是对土地利用的构想和设计,土地利用规划的根本任务是提出土地利用方案,为国民经济和社会发展战略服务,协调好建设用地供不应求和耕地保护压力沉重的矛盾,解决土地利用中市场决定产生的外部性问题。

  通过土地利用规划的实施,对合理利用土地、耕地保护与土地利用方式管控起到了重要作用。在区域整体上,土地利用规划使有限的土地实现了在产业间的合理配置,一定程度上解决或缓解了土地供需矛盾。在实践中,也逐渐形成了我国的国家级、省级、市级、县级、乡(镇)级五级土地利用规划体系。

  土地利用规划、土地利用方式都与社会发展、科技进步息息相关,社会发展、科技进步推动着土地利用方式的转变,土地利用方式的关联性和复杂性不断土地利用规划提出新的要求,土地利用方式的转变又促使土地利用规划的修改和完善。同时,在一定程度上,土地利用规划的修改和完善也对土地利用方式的根本转变起到推动作用。

  二、强化规划管控,实现土地利用方式根本转变

      我国对土地利用规划管控的落地还存在一定的瑕疵,尤其忽视了土地利用规划在土地集约节约利用中的基础性作用,对规划用地的土地利用方式缺乏有效的制约机制,粗放型用地方式成为社会主流,建设用地与耕地保护压力沉重成为土地利用中的尖锐矛盾,进而造成各地建设用地无限蔓延,“摊大饼”式土地利用较为普遍,土地规划管控亟待强化。

  (一)把土地利用方式根本转变作为规划的主线

  土地利用总体规划的核心就是规范和调整土地利用方式,也就是说,贯穿土地利用总体规划始终的是土地利用方式的根本转变,节约集约利用土地是土地利用总体规划的主线。无论是土地利用方向、土地利用结构、土地利用区等内容,核心都是土地节约集约利用。从永久基本农田保护区划定、项目选址、产业用地规模、城市边界划定四个方面对土地利用进行总体管控。强调节约集约利用土地管控,是在全面调查各类各业土地利用方式的基础上,正确把握近期与远期、局部与整体、需要与可能、个体与群体、刚性与弹性、效率与公平等“六个关系”,提出耕地、基本农田、建设用地等的具体预测性指标,构建节约集约利用土地评价的宏观指标体系。按土地利用方式进行配置土地资源,确保土地用途管制真正管用。在强调区域协调规划的基础上,突出规划的弹性和可调性。

  (二)配套制定专业用地规划和土地利用详细规划

  按《土地利用现状分类标准》,在土地利用总体规划的基础上,进一步制定较为详细的《农村土地利用规划》、《城镇土地利用规划》、《基本农田保护规划》、《产业用地规划》、《区域土地利用规划》等专业规划和土地利用详细规划,强调对农地的优先保护,有效满足各地、各类用地需求,突出重点、兼顾项目,优化土地利用的交叉使用,选择不同的土地节约集约利用模式,详细制定差别化的节约集约利用土地的具体措施,量化规范土地利用标准,明确土地利用不集约、部分集约、基本集约和高度集约的不同条件,确保规划真正“接地气”,进一步完善土地节约集约利用的“覆盖率”,构建全民参与的土地节约集约利用局面。

  (三)建立和完善土地利用规划的法律制度体系

  实现土地利用方式根本转变,需要科学合理的土地利用规划管控,从而需要从法律上强化规划管控的先导地位。完善土地利用规划的法律法规,使土地利用规划管理有法可依、有法必依、依法规划、依法行政,真正维护土地利用规划的权威性和严肃性。允许土地利用规划具有适度超前性,加强土地节约集约利用标准建设,优化土地节约集约利用的法治环境。强调土地利用规划的动态性,同时需要制定严格的、科学的土地利用规划程序和调整修改程序,从根本上杜绝土地利用规划修改的随意性,更不能因为某个单独项目而改变土地利用总体规划。明确土地利用方式根本转变的“市场决定、政府引导”原则,营造公平有序的市场环境。建立相关规划的部门之间协调机制,“多规合一”并不是用一个规划管理一切,而是通过制度设计,明确各规划之间关系,避免其他规划冲击土地利用总体规划,进而改变土地利用方式。

  (四)建成土地利用方式根本转变的监管体系

  市场在土地资源的优化配置起到了决定性的作用,同时,需要加强政府对土地利用方式的监督和引导。特别是,基本农田保护尤其需要政府的监督和管理。由政府代表民众制定并实施的土地利用规划,能够极大地提高监督土地利用方式的效率。加强规划监督检查是确保规划权威性和严肃性的重要抓手,必须强化“规划如山”的观念,建立健全行政监督、社会监督、舆论监督并举,全方位、多角度、全过程的规划实施监督体系。加强规划批后管理工作,落实规划监察执法报告备案制度。强化土地利用规划信息化建设,形成瞻远顾近的务实规划信息化平台。强化土地利用规划执法力度,建立违反土地利用规划防控体系,落实行政问责制。构建土地利用规划实施监管网络,加强对项目用地实施全过程的跟踪监管。

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