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落实节约优先战略 促进发展方式转变

节约集约用地可从三个方面下功夫

发布时间:2015-06-23 13:58文章来源:无需申请开户自动送开户送28彩全无须申请 编辑: 浙江省瑞安市国土资源局 沈宋来 打印

  

  节约集约用地是土地管理的重大举措,是可持续发展的必由之路。在国务院领导下,各地积极开展工作,在相关部门的大力推动下,节约集约用地成为社会共识,取得了明显的成效。国土资源部门设想构建一个规模适度、布局合理、结构科学、高效持续的土地利用格局。各地从法律、行政、经济和技术方面进行了很多研究和探索,取得了很好的经验,制定了相关政策并付诸实施。但实际成效没有预想的好,没有达到有关方面的要求,节约集约用地之路漫长。从土地管理实践来看,我认为节约集约用地可从三个方面下功夫。
  一、严控建设用地总量
  没有总量控制,何谈节约集约用地,可以外延扩张,就不可能内部挖潜。控制建设用地总量,我国有较好的制度基础,建立了土地用途管制制度,土地利用总体规划对用地规模、空间布局和用地时序上作了安排,新增建设用地实行农用地转用、土地征收和土地供给三道把关,应该有很好的管控。其实不然,土地利用总体规划的实施,也没有想象的高效。首先,土地利用总体规划(以下简称土规)和城市总体规划(以下简称城规)存在制度设计的缺陷。规划编制引导思想不同,土规以供给定需求,以控制规模为目的,城规以需求定供给,以建设实施为目标,规划期限不一致,基期也不统一;依据的基础数据不一样,二者预测的规模不可能一致,划定的边界更不可能重合。虽然法律规定城规应与土规相衔接,但二者均具有法律效力,只是城规更符合地方政府的要求,对实行土规的自觉性不够。其次,土规的法律严肃性不足。土规每年可局部调整1次的规定,完全丧失了土规的法律严肃性,随意性太强,有项目就有土地,规划跟着项目走。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号),明确:调控新增建设用地总量的权力和责任在中央,盘活存量建设用地的权力和利益在地方,保护和合理利用土地责任在地方各级人民政府,省、自治区、直辖市人民政府应负主要责任。地方政府惯性追求土地增量,对盘活存量土地意识不强,现状土地内部挖潜动力不足。
  

  科学合理配置土地资源

  土地是最重要的市场要素,在市场经济条件下,由市场决定土地资源配置,符合国家政策,也满足社会经济发展需要。我国土地资源配置实行国有土地有偿使用和无偿划拨相结合制度,除军事、保障性住房和涉及国家安全和公共秩序的特殊用地可以以划拨方式供应外,国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施(产业)、城市基础设施以及各类社会事业用地中的经营性用地,实行有偿使用。集体建设用地实行严格限制。土地出让实行双合同管理,建立开竣工全程监管,土地的供给机制比较完善。建立城乡统一的完全建设用地市场,进一步提高国有建设用地有偿使用比率,将集体建设用地纳入市场管理,充分发挥价格杠杆作用,由市场决定土地资源配置,堵死低效用地之源,土地利用效率将大幅提高。

     完善相关制度

      1、建立建设用地使用权退出机制。当前土地节约集约利用的主要目标是闲置土地和低效用地。在城镇化不断推进的今天,农民进城和村庄迁并留下许多空心村和闲置地;产品更新换代和产业转移升级在城镇内部也有大量闲置和低效利用土地产生。由于缺乏完善的退出机制,集体土地无法上市,划拨土地没有使用成本,出让土地也因退出渠道不畅,原土地使用者无利可图,所以选择持有等待增值,造成大量土地浪费,建设用地有增无减。政府应抓紧建立完善的建设用地退出机制,畅通渠道,发挥城市土地储备功能,市场合理定价,支付退出补偿。政府应通过税收政策,提高持有土地成本。在土地增值收益上向原土地使用者作出让步,向原土地使用者倾斜、向农村倾斜。提倡节约集约利用土地,形成自发、自觉节约集约用地习惯,节约集约用地成为企业创造利润的途径之一,促进盘活建设用地,让土地发挥更大效益。

      2、激励创新建设用地使用模式。提高土地利用率,增加单位土地面积产出,首先考虑的是提高建筑强度,向空中和地下发展。这样就必然增加投资,同时还必须技术支撑,采用新技术,新工艺,新材料,在土地投资和建筑投资中寻求最佳平衡点。管理机关应制定合理的用地标准,明确节约集约用地目标,推广新技术、新工艺,提倡使用新材料,延长建筑寿命,减少重复建设,建立激励机制,创新用地模式。土地使用者也应该在生产经营中研究新工艺、提高新技术,创造最佳效益。

      3、建立农村用地与城镇用地统筹管理模式。我国有广阔的农村,土地精细化管理空间很大。土地征收、耕地补充和集体建设用地管理主要面向农村。城乡交通全面改善后,农村和城市用地的空间距离在缩短,农村用地与城镇用地应统筹管理,通盘考虑用地布局,加大农村用地精细化管理力度,既要减少用地转移数量,又要为城市拓展用地空间。乡村公共设施及公用设施用地、乡村办企业用地,畜禽养殖用地与宅基地区别管理,比照城镇用地管理模式,建立农村用地标准,并严格实行。不再批准单家独院式农民住宅,提倡节约集约用地的农村居住模式。

      4、严格土地用途管制,弱化建筑使用功能监管。我国实行“同地不同价”的地价管理政策,同一地块不同用途不同建设强度价格不同。土地用途是土地最基本要素,是用地批准文件的主要内容,是确定土地使用期限和土地出让价格的重要基础,土地使用者必须严格按照批准文件使用土地,不得擅自改变土地用途,确需改变土地用途的须严格审批。供地方案中的土地用途由规划设计条件规定,土地用途分类与城市规划土地用途分类不匹配,很难具体到土地登记时二级分类的要求。新的用地类型,比如物流用地、汽化站用地、企业研发用地、小微型园区的孵化器用地,土地用途也十分模糊,土地管理业务办理存在困难。应及时更新土地用途分类,做到部门间土地用途分类相匹配。实际上土地用途与建筑使用功能是不同概念,土地用途在出让期限内具有稳定性和综合性,而建筑使用功能具有多变性和随机性。建筑使用功能改变不应视同于土地用途变更,由建设主管部门负责监管,土地部门不必纠结于具体建筑使用功能。

      5、弹性规定土地有偿使用期限并明确期限届满后的操作细则。我国国有土地有偿使用方式包括:国有土地使用权出让、国有土地租赁、国有土地使用权作价出资或者入股。土地出让的年限按不同土地用途确定最高年限,租赁在同一用途的最高年限内没有具体规定。地方实践基本上按出让方式供地,且按最高年限操作,这严重制约节约集约用地水平的提高。有偿使用方式在法律允许范围内应提倡多样化,有偿使用期限也应该在最高年限内具有一定弹性。特别是产业用地,过长的出让年限既增加土地使用者的早期资金负担,又不利于产业用地退出机制的建立。物权法规定住宅用地期限届满后自动续期,没有规定补交土地出让金标准等细节,而其他用途土地期限届满后,如何办理更是缺乏法律依据。

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