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耕地保护

耕地细碎化的出路

发布时间:2016-06-23 10:47文章来源:无需申请开户自动送开户送28彩全无须申请 编辑: 杨敏等 打印

 

 中国地质大学(北京)土地科学技术学院 杨敏 吴克宁 高星

  在落实中央一号文件关于土地规模经营以实现农业三化的政策时,耕地细碎化是一个重要问题。笔者通过调研分析河南省城头村耕地细碎化现状以及梳理其他省份的各县在解决耕地细碎化方面的成功经验和做法,拟对目前耕地细碎化问题提出一些建议,以期为被耕地细碎化问题困扰的地区提供一些参考。

  一、耕地细碎化现状

  地形因素和田间基础设施是造成自然破碎化的主要原因。自然破碎化广泛存在于农村地区。城头村地处河南省西部,地形起伏大,主要以丘陵为主。城头村调查的20个农户中,地块大多在3-14块,最大块平均0.2 hm2,最小块平均0.06hm2。地块大都呈零散分布,被道路、灌木丛林、农村居民点等因素割裂后,自然细碎化程度较高。

  “肥瘦搭配、人口多少”的均包制分配是造成权属破碎化的主要原因。城头村的某农户有1.0hm2,共6块,竟零散分布在该村的北洼、榆树坡、上圪塔南、西洼以及南岭5个区片。在自然破碎化的基础上又人为造成权属破碎,给农业现代化造成一系列影响。

  二、耕地细碎化的影响

  (一)田坎和地块界线过多,在一定程度上造成耕地的浪费

  基于公平公正原则,承包地块按照人口多少和质量差异进行均分,导致户均经营面积过小且分散无序,为了明晰自己的地块,农户必然要拿出一部分土地用作边界的划分,导致有效生产耕地减少,在一定程度上造成耕地浪费。有关调查研究表明,耕地细碎化浪费了我国3%-10%的有效耕地,这种浪费主要是由田坎和边界造成的。如城头村南岭的地块有2.33hm2分割成了9块,每条界线约占耕地0.004hm2,共计0.036hm2。此外,存在这样的边界,不仅会导致田间管理的困难,而且加剧因边界造成的人际摩擦。

  (二)耕作地块细碎,不利用农业机械化应用

  以耕地细碎化为基础的农业生产,耕作效率低下。有研究表明耕作效率随着地块面积的增加而提高。城头村耕作地块面积在0.03-0.07hm2块的;耕地面积总计为1.80hm2,根据联合收割机耕作效率与耕作地块面积的对应值,所需耕作时间是14.31小时,若换为现状平均耕作地块面0.1hm2的等量耕地,所需耕作时间为11.21小时,可节省耕作时间3.1小时。由此可以得出,狭小的耕作地块,阻碍农业机械生产效率的提高,而且由于耕作地块细碎,机械在不同地块转移困难,同时也抑制农业生产对先进机械的采用。因此就出现了农业生产规模和机械化的现实矛盾。

  (三)耕作地块细碎,不利于土地规模经营

  耕地细碎化降低农业生产效率,提高生产成本,在一定程度上促成农户对耕地经营规模的需求。近些年,城头村一些农户通过自发力量在亲戚和朋友之间流转土地,虽然有了大量土地,但生产仍然形不成规模,劳动生产率没有得到提高,纠其原因就是地块过于分散,连片地太少。农户仍然沿用传统的耕作方法,只是以量的优势掩盖了效率的优势来提高收入,并没有从根本上挖掘土地生产的潜力,从土地规模经营中得到实惠。从农户调查中发现,90%农户不愿意承包土地的原因就是地块细碎,农业投入成本较高。

  三、有益模式

  (一)广西龙州模式

  即“农民自愿,政府引导,企业介入”模式。农户为发起者,自发通过“一事一议”组织开展“小块并大块”工作,政府引导企业入驻。按照申请登记、组织实施、申请奖补、组织评定、下达奖补资金等五个步骤进行。其中申请和实施整治的主体为开展耕地整治的村委会或村民小组,组织评定的主体由国土资源、农业、财政等部门组成。对整治土地达成要求的政府应该给予相应的奖励。龙州县“小块并大块”的内动力充足,大大解除了当地政府处理农民土地权属调整难的问题,成效十分显著。

  (二)四川射阳模式

  即“农户+农户+合作社”的新型农民合作经营模式。它是在村两委会引领和农业部门的服务下,是在持续稳定家庭联产承包经营的基础上,按照农户自愿的原则,由村组统一组织,以打桩等形式确定界址,破除田埂,将碎片化的农地集中起来,实现有组织的连片种植,再由服务组织提供专业化服务,推进农业生产上联耕联种、联管联营,实现“增面积、降农本,促还田、添地力,提单产、升效益”的新型生产方式。它仅仅对土地关系略作调整,释放出巨大生产力,而且这种生产力完全不排斥体力较弱的已成为农业主体的老年人和妇女,从而可以兼顾农业的发展和农民的农作与收入。

  (三)湖北沙洋模式

  即“按户连片”模式。该县全面推行“按户连片+确权登记”工作。各组按照土质好坏、位置远近、水源条件等把组内土地划为若干片,对相对较差的片区采取土地面积折算的办法,分组实施土地丈量工作,对每块地编制地名、确定面积后汇编成册,对抗旱设备使用等一系列问题形成决议。通过抓阄的方式确定各户承包地位置,之后按照应承包面积(按照户籍人口计算)确定具体地块界限。抓到承包地位置编号后有不如意的,农户间可于当天自行协商交换。各户签字确认后,办理土地承包经营权证。大多数农户实现了“一户一片田”,大大方便了耕种。

  四、建议

  (一)发挥基层组织的引领作用

  对于上级政府而言,它是政策的宣传者;对于农民而言,它是需求的表达者;对于外来组织者,它是利益的协调者。在具有乡土性的中国土地上,基层组织的作用既重要又独特,在与农民打交道时,它比任何组织都具有优势,而且还可以节省交易成本。在城头村,调查村委会的满意程度时,农户纷纷表达出希翼村委会能带领大家整理土地,发家致富的迫切愿望。在破解耕地细碎化的道路上,应尽快加强基层组织的培训和教育,充分发挥基层组织的引领作用。

  (二)充分释放当前政策红利

  2016年中央一号文件明确提出“发挥多种形式农业适度规模经营引领作用”,“支撑多种类型的新型农业服务主体开展代耕代种、联耕联种、土地托管等专业化规模化服务”。坚持将破解耕地细碎化与稳定完善农村基本经营制度相结合,与维护农民土地承包经营权权益相结合,与推进农村“三化同步”相结合。当地政府和基层组织要抓住时机,应势推动。从政府组织、制定工作方案、资金筹备到工作督导都要做到位,才能保证顺民意、应民心的开展。

  (三)借鉴好模式好经验好做法

  政府应借鉴龙州模式、沙洋县“按户连片”模式和射阳县“农户+农户+合作社”联耕联种模式,不断总结和分析其他地区对耕地细碎化的解决办法,通过与本地区的发展特点相结合,从不同角度汲取精华。基层政府还要通过多种形式做好宣传、协调、动员和实施工作,在敬重农民意愿的基础上,挖掘民间经验,做到既有效解决耕地细碎化问题,又充分发挥政府和农户的中介纽带作用。

  (四)积极适度推进土地流转

  在土地流转中首先要明确土地产权,为土地整理中的地块互换,权属调整奠定坚实的基础;建立农村土地使用权流转市场中介组织,发挥市场机制在农村土地资源再配置中的基础作用;制定相关的法律法规,规范土地规模经营。对于进城务工等不耕种土地但又不愿放弃土地的农户鼓励其利用土地流转市场转让或租赁给其他农户,减轻耕地细碎化程度。敬重农民主体地位,保护农民合法权益是基本前提,完善和健全农地承包经营权自愿流转制度,促进土地流转和规模经营,有效改善耕地细碎化趋势。

  (五)加强农村土地综合整治

  大量研究证实土地整治有助于解决耕地细碎化问题。当地政府应以农业现代化为导向,整合涉农资金,结合当地实际情况,一方面,从“田、水、路、林、村”层面进行土地综合整治,挖掘土地生产潜力,增加耕地面积,提高机械化水平,促进耕地规模化经营。另一方面,注重农户地权的整合和地块的调整或置换,扩大农民单位耕作面积的规模,充分发挥土地整治应用的作用。除此之外,在土地整治过程中,注重扩大公众参与度,不仅有助于实现土地整治从根本上满足农户从事农业生产的需要的目标,还有利于土地整治工作的顺利实施。

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