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第二十一个全国“土地日”

土地整治工作的六点思考

发布时间:2013-07-16 16:03文章来源:无需申请开户自动送开户送28彩全无须申请 编辑: 上海市建设用地和土地整理事务中心 范志昂 打印

  一、土地整治与土地整理不只是一字之差

  1998年修订的《土地管理法》规定“国家鼓励土地整理”,这是第一次在法律层面提到土地整理。虽然也有对田、水、路、林、村综合整治的说法,但其时,土地整理还只是被认识为一般的农田整合,归并细小、零碎田块,对道路、林网、沟渠优化布置,仅此而已,实践中也大都局限于农用地整理、复垦。2008年,党的十七届三中全会提出“积极推进土地整理复垦开发”,“大规模实施土地整治”的表述。2009年,中央一号文件提出要大力推进土地整治,搞好规划、统筹安排,加强农村基础设施建设,这是土地整治第一次出现在中央文件中。到了2010年, “十二五”规划建议强调了“加快农村土地整理复垦”,“积极稳妥推进农村土地整治”。可见,土地整治与土地整理相比,已经赋予了新的内涵,土地整治是在土地整理基础上的演化和升华。如果说,土地整理更注重土地利用率和产出率,而土地整治已经把土地可持续利用、农村发展、生物多样性和自然资源保护等作为题中应有之义;如果说土地整理只是小打小闹的局部战役的话,那么土地整治就是大兵团作战,力求整镇、整村推进。

  二、增减挂钩不是土地整治的全部

  增减挂钩是土地整治,但不是所有的整治项目都能用增减挂钩政策,增减挂钩不是土地整治的代名词。徐绍史部长说,土地整理、复垦、开发和城乡建设用地增减挂钩统称为土地整治。增减挂钩的本义是为改善农村生产生活条件、提高土地集约利用水平、拓展城乡经济发展空间、促进新农村建设。但是,实践中却出现了与政策本义背道而驰的做法。据报道,一些地方政府热衷于追求增加建设用地指标(所谓的双指标),擅自开展城乡建设用地增减挂钩试点或扩大试点范围、突破周转指标;不征求农民意见、维护农民权益不够,反响比较大的是把农民赶上高楼,生产、生活成本无端增加。近日印发的《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做作好农村土地整治工作的通知》明确的告诉咱们,城乡建设用地增减挂钩需要严格规范,需要清理整顿,需要反思总结,只有把增减挂钩严格控制在试点范围内,对项目实施方案多角度、全方位论证,在政府引导,专家意见的基础上,更多体现农民意愿,以增减挂钩为手段的土地整治才有生命力。笔者认为,增减挂钩之所以要严格控制,仅限于试点范围,更重要的一条就是地方政府“土地财政”的驱使,会把好端端的增减挂钩变成翻版城市拆迁,盲目推进,不顾实际,大拆大建,统筹城乡变成牺牲集体和农民利益,最终结果不可控。

  三、土地整治只有科学,才能规范

  土地整治和增减挂钩,政策性强,操作难度大,有种无从下手的感觉,因此,科学规范的制度体系必不可少。土地整治,规划先行,科学的规划首先来源于科学的理念,要改变传统的整理、复垦单一工程项目认识,土地整治是一项整合各类资源的系统性宏大工程,统筹布局,合理利用是主旨,要统筹考虑农用地、农村建设用地、城镇建设用地、工矿废弃地、宜农未利用地以及生态环境整治,以基本农田整治为重点,规范推进农村建设用地整治,鼓励开展城镇建设用地整治,加快土地复垦,区域的综合性、多功能性、多效益性必须凸现。但各地区自然社会经济条件差异极大,而同一地区城乡结合部与偏远地区又不尽相同,怎样结合实际,科学合理地布局生产、生活、生态用地,找到一条适合本地区的可持续的土地整治路径尤为关键。其次,土地整治规划必须与其他规划相协调,特别是与土地利用总体规划及地区经济发展、产业布局规划、新农村发展规划相吻合。从管理角度来说,土地整治是项目工程,项目审查报批、项目备案、工程设计、预算定额、竣工验收都需要有统一明确的标准及操作规程。

  四、土地整治惟有民主,才能持久

  土地整治的目标就是社会和谐、生态优良、环境美好、农民增收、农业增效、农村发展,与广大农民的利益息息相关。既如此,就应给农民充分的知情权、选择权、异议权,甚至是否决权。在土地整治规划编制、项目设计论证阶段,要引进听证制度,充分听取农民意见,反映农民诉求,要处理好土地整治与农民经济承受能力的关系,处理好农民、集体、用地企业、地方政府等多个利益群体间,同一群体内部个体之间的利益协调,要实现共赢,但以农民利益为重,为大,为关键。上海奉贤庄行镇新叶村土地整治项目在投资回报分析中,充分考虑农户层面、村集体层面、政府层面各自的经济利益,经测算,农民每户可获老屋拆迁补助、户均补助及农业户籍人头补助13.3万元,在新居民点建设中,由村集体承担大部分费用,村民每户只需负担1.37万元就可入住环境优美,拥有行政办公、休闲娱乐场地及多功能活动室、医疗、社区服务、绿地及市政设施等完善的公共服务设施的新居,这样的项目在民意支撑上已毋容置疑,据对该项目所在村涉及拆迁村民844户的全部调查,拆迁意愿度为100%。

  五、土地整治不是土地部门一家之事

  土地整治是一项系统而综合性的工作,它的内容涵盖了土地整理、土地复垦、土地开发、城乡建设用地增减挂钩、生态修复、土地退化防治、灾后重建等,涉及国土、财政、水利、农业、林业、交通、建设等相关部门,既整合资源,也整合资金。特点是资金量大、建设工期长、利益相关主体多、矛盾突出、协调事务多。事实证明,以国土部门单打一是行不通的。从一些地方成功的经验可以得出,地方党委关心重视、各级政府牵头负责、国土部门具体承办、相关部门协调配合、社会各界广泛参与形成合力是做好土地整治的根本保证。由于土地整治是对土地利用的优化,国土部门义不容辞需承担主要角色,除了负责具体技术性工作,例如项目立项、可行性方案审核、实施验收等,一些重大工程和示范项目可委托整理中心具体承办操作。

  六、全程监管确保土地整治有序规范的进行

  土地整治管理既有行政的,政策的,也有工程的,技术的。两者不能取代,也不能混淆,以行政管理的思路、方法是管不好技术、项目的。从行政管理角度来说,土地整治必须严格按照规划实行。土地整治项目的立项审批、城乡建设用地增减挂钩试点和各类整理活动必须符合土地整治规划。其次,要加强土地整治计划管理,抓好规划目标任务的落实,编制和实施年度整治计划;三是严格资金管理,收好、用好、管好新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、土地复垦费、农业土地开发资金;四是对整治项目全程监管,建立和健全土地整治监测和监管系统。五是制订和完善土地整治的制度建设及项目技术规范,使土地整治活动有章可循,有规可依。从技术管理角度来说,项目的立项、可行性研究、工程设计、施工监理则必须依托专业和技术部门解决,能给市场的坚决给市场。由于土地整治在我国还是一项新起的社会公益性工作,市场的专业化程度并不高,有些甚至是空白,因此,打造一支专业的、有技术支撑的,能适应新形势的土地整治专业队伍已刻不容缓,整理机构应承担起重任。

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