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吴次芳等:对新一轮土地利用总体规划修编几个基本矛盾问题应有充分认识

发布时间:2013-07-07 07:58文章来源:无需申请开户自动送开户送28彩全无须申请 编辑: 吴次芳、叶艳妹、罗罡辉 打印

  一、关于代言规划主体的选择问题

  我国法律规定各级人民政府组织编制土地利用总体规划。很显然,政府是规划编制的主体。但是,政府不可能由自己来编制规划。现实的情况是,规划编制总是由政府委托其职能部门或社会组织进行编制的。换句话说,目前的规划模式是一种代言规划,是一种委托代理关系,规划师必须忠诚于政府。规划师的正当角色不是服务于一般公共利益,也不是服务于社会中的弱势群体,而是服务于各级政府。

  在理论上,土地利用规划属于公共管理的范畴,“社会共同目标”是其核心思想,“追求社会公共利益的保障和提升”应是其最终目标。对于这一点在原有计划经济的条件下,在政府不具有经济利益的条件下,是可行的。因为各级政府利益的均一性必然意味着社会目标的一致性,使得“提取”“社会的共同目标”和“公共利益”变得简单容易。然而,在目前的经济市场化的条件下,政府并不是单一的。分权分利的各级政府和地方政府之间相互竞争,足以使地方各级政府像一个企业一样,在市场经济环境中运行。在这种蒂伯特(Tiebout)的环境里,政府同一般的企业没有本质的区别,行政辖区的公共产品,同一个企业内的公共产品也仅仅是公共程度上的差异,而一旦政府进入竞争性市场,所谓“公共产品”也就失去了它原来的意义。开发商的“用脚投票”和不同层级的短期目标考核责任制的共同作用,导致地方政府间的竞争日趋激烈,地方政府的“经理人”特质日益显现。也就是说,中央政府与地方政府,各级地方政府和地方政府之间,在现行制度框架下和市场经济环境运行中有着各自的利益,而且利益的边界非常清楚。比如,中央政府注重长远利益和公共利益,强调保护耕地;而地方政府则不同,他所关注的是有限任期内的投入-产出最大化,将低成本的耕地投入建设是第一位的。又比如在地方政府之间,为了吸引投资,各地竞相压价,使得许多工业用地出让价格甚至低于由生地变为熟地的成本,造成“负地价”。在这种“经济战国”的局势中,保护耕地和生态环境最多只是政府的“心动”,而不再是“行动”。

  由上述分析可见,由于各级政府和不同地方政府之间的利益是很不相同的,作为代言规划的规划师,是为中央政府代言还是为地方政府代言;是为甲政府代言还是为乙政府代言,经常面临“两难选择”,并经常处于尴尬的境地。一种无奈的选择只能是:谁付费为谁代言。据此咱们认为,要使规划真正忠诚于中央政府,为中央政府代言,按照美国John M.Levy等人的思想[2],规划应该由中央政府付费,并相应修正现行规划编制的制度框架。

  二、关于右翼的规划和左翼的规划问题

  关于规划的本体论、方法论和价值论以及由此引致的规划的地位、属性和效用,历来是一个存在争议的问题。按照几乎是完全符合定义的说法,右翼规划的人士就是那些相信市场自行调节能力,相信亚当·斯密那只“看不见的手”非常灵验的那些人。他们认为市场对资源的配置优于通过规划进行配置,经济自由与政治自由的不可分离性的观点要比社会效率更为重要。相比之下,左翼的观点认为,土地利用不会在没有干预的情况下,沿着最佳的路径达到有效配置。政府不仅能够干预土地利用,而且应当干预土地利用。由政府控制的土地利用不仅可能,而且有动机提供可信的承诺,因为它的竞争对手迫使它必须按规划用地而不能为所欲为。事实上,正如人们所熟知的那样,两种观点都有偏颇。土地资源的公共性和土地产品的私利性,决定了土地利用不仅需要规划,也需要市场。任何过分夸大土地利用规划的功能,而不考虑市场在土地资源配置中的基础性作用,都是不全面甚至是错误的观点,反之亦然。因此,规划是并不可少的,指标控制也是需要的。现实的问题是:如何进行规划以及规划到何种程度。

  综上所述,咱们认为,市场会失灵,规划也会失效。然而,200多年经济发展的历史一再证明,市场可以比较好的解决资源配置中的微观效率问题;规划可以从总体上提高资源配置的效率,并更能保障经济的可持续增长。因此,在土地利用规划制度与环境设计中,关键的问题就是要体现规划与市场形成合作和友好关系,合理分工,扬长避短,共同推进土地资源的有效配置和可持续利用。为了协调规划的刚性和市场灵活性要求之间的矛盾和冲突,土地利用规划必须实现以下五个转型:

  1、由至上而下的单一控制规划转向上下推拉式互动规划;

  2、由精英的理想模式规划转向公众的实践模式规划;

  3、由技术型规划转向公共政策型规划;

  4、由功能评判型规划转向价值评判和导向型规划;

  5、由静态规划转向动态实施管理型规划。

  三、关于规划决策的结构矛盾与失衡问题

  规划的本体是技术过程、社会过程和政治过程的统一。但是,在现行的土地利用规划决策结构方面,政府和主要决策者的“中心化”现象(即集权化决策)使其他决策主体处于边缘化,削弱了其他弱势决策主体的话语权。如有些地方领导想规划什么就规划什么,想怎么规划就怎么规划,这是决策权力完全中心化的表现。中心化常引发越级决策、责权不对称、言路堵塞、信息无法及时传递和反馈等一系列问题,导致决策成本的增大和决策失误概率的增加。土地利用规划编制的决策权、土地利用规划实施决策权和土地利用规划监督权的混合,地方主要领导集多种决策权于一身,影响了决策的公平、效率与正义,使规划决策监督流于形式。没有监督和约束的决策权反过来强化了集权式的决策,是导致土地利用规划失效的重要因素。

  任何公共规划作为公共决策的制定、决策不仅具有科学性,而且更重要的是一种典型的政治可行性和社会控制机制。所以土地利用规划行为就是一个公共管理决策过程,为土地资源利用中多种利益的实现提供一种利益衡量机制,以追求多种利益的协调平衡状态在土地资源利用公共决策环境得以实现。但是由于土地利用规划本身具有高度政策性和高度技术性的特点,规划的自由裁量权极大,存在滥用的倾向,规划行政主体在决策中容易“假公济私”,表现自己的偏好,谋求自己的利益,导致土地资源利用中多种利益的冲突难以在规划决策环节得以充分的协调和平衡,出现政策失灵。

  我国土地利用规划缺乏权威性,普遍存在“规划赶不上变化”,“纸上写写,墙上挂挂”的现象,根本原因就在于规划行政权失控。由于规划以行政意志为主导,经常被个别领导的个人意志所左右,忽视甚至否定公众意志在规划中的体现,所以难以实现土地资源利用中个人利益与公共利益在规划环节中的协调和平衡。而当前我国土地利用规划法律制度并不是以控制规划行政权和规范土地利用规划行政行为为重点,对规划行政权的实体规则控制不力、规划规则控制缺乏,难以解决规划行政权不正当运用的问题,也就不能保证土地资源利用中的多种利益在规划环节的平衡,所以不能实现规划目标。

  因此咱们认为,土地利用的规划权、管理权与监督权要“三权”分离,并建立新的规划决策制度:

  1、构建网络化权力结构的规划决策制度

  土地利用规划决策权力应从政府向各个方向转移,将决策权力过于集中在政府的状况,改为以政府作为权力枢纽,人大、政协、经济组织、专家组织、市民组织、上级政府和下级政府分工合作决策的权力结构和运行机制。在规划编制决策过程中,专家应起主要作用;在规划实施决策过程中,政府应起主要作用;在规划监督决策过程中,公众应起主要作用。

  2、设计决策格局均衡化的规划决策制度

  具体措施有:建立土地利用规划委员会制度,建立土地利用规划师和土地利用规划上诉委员会制度。土地利用规划委员会是由政府、专家和公众代表组成的法定、常设的土地利用规划决策机构,政府、专家和公众代表的比例各占1/3左右。从经济学的角度看,委员会制的决策方式比其它方式更能减少寻租活动造成的资源浪费。土地利用规划上诉委员会是由另外一些专家、公众组成的法定、常设的土地利用规划监督机构。土地利用规划师制度是基于行政首长和专家各自的信息优势而设置的,形成行政首长负责价值判断、规划师负责事实判断的即分工而又合作的局面,可提高决策的公平性和有效性。

  四、关于规划目标的综合性与矛盾性问题

  土地利用规划是追求效益的活动。这种效益是社会效益、经济效益和生态效益的综合和统一。因而,土地利用规划的目标必然包含社会目标、经济目标和生态目标。但是,这些目标经常是相互冲突和矛盾的,如目标“一要吃饭、二要建设、三要保护生态环境”,在一些情况下,可能就是三个互相矛盾的目标。从本质上说,目标反映的是一种价值取向,是人们利用土地的目的。在社会价值多元化和社会价值不断分层和细化的现代社会,人们对目标重要性的理解是很不相同的,这更进一步激化了综合性目标系统内部的矛盾和冲突。然而迄今为止,人们只强调制定土地利用规划的综合目标,而忽视探索解决土地利用规划目标之间的矛盾和冲突问题。要有效协调不同规划目标之间的矛盾,咱们认为加强以下三方面的研究是十分必要的:

  1、在宏观层面上,应加强土地利用战略和与之相适应的政策制定的研究;

  2、在方法论上,应加强公众参与对规划目标之间的协调;

  3、在操作策略上,应重视定性定量方法的综合运用。

  五、关于规划指标制定的公平与效率问题

  从本体论来看,规划是一种生产力,因为规划能依托市场发现价值和挖掘价值,并在市场中实现价值和效益。从现行的规划实践看,土地利用规划控制指标,如建设用地指标或基本农田保护指标,已蕴含着巨大的经济价值。在沿海的一些地方,每亩建设用地指标的市场价值已达3万元以上。很简单,多争取1万亩建设用地指标,其价值在3亿元以上。

  规划作为一种常识体系和政治过程,理论上首先应该解决公平问题,其次才是解决效率问题。但从历史发展的轨迹看,在经济尚不发达的社会初级阶段,效率在实践中总是第一位的。因为在这一阶段,发展才是硬道理。因此,在新一轮土地利用总体规划修编中,各级政府如何制定和分配规划指标,事实上存在一个公平与效率的矛盾问题。在建设用地总量和基本农田保护总量一定的情况下,如果在东部沿海地区增加建设用地指标,减少基本农田保护指标,由于其区位优势和雄厚的经济基础,则能显著提高土地利用的经济效益。但这样对西部地区可能是很不公平的。因为在西部地区,经济发展刚刚起步,如果在这个时候对其建设用地进行限制,则必然影响经济社会的发展。为了协调规划指标制定与分解过程中的公平和效率矛盾,咱们认为应从单一的上级政府决策转变为综合的社会治理,并采取以下操作策略:

  第一步,分区域、分阶段研制各地土地利用战略。应按国家目标、社会目标和土地利用历史、现状及未来状况,在经济区划的基础上,确定不同区域和不同发展阶段的土地利用战略目标。

  第二步,应用特尔菲调查法和层次分析法,确定指标分解的因素体系和权重。

  第三步,应用综合加权和法,求算各地指标分解总分值。

  第四步,根据各地土地利用战略目标和指标分解总分值,应用对策论等确定各地的土地利用规划控制指标。

  第五步,上下反馈,局部调整和修正,最终确定各地土地利用规划控制指标。

  六、关于土地利用现状的图、数、实地不一致问题

  规划是在现状的基础上进行的,如果现状信息失真或现状信息不对称,则很难使所编制的规划有较好的科学性和可操作性。近几年,许多地区国土资源局开展新一轮的土地利用更新调查,其调查统计工作已基本结束。但土地利用更新调查数据与原土地利用变更调查数据总体上有一定出入,部分地方相差还可能比较大。新一轮土地利用规划修编究竟应该采用更新数据还是变更数据,已成为规划修编的一个基本两难问题。如果新一轮规划修编采用更新数据,则一方面与上一轮规划很难衔接,另一方面全国更新调查的进度很不一致,全国规划无法统一协调;如果采用变更数据,则许多地方的土地利用现状的实况已与变更数据不符合,可能会造成规划的图、数、实地三者不一致。咱们认为,掌握真实的土地利用现状数据,是一个很复杂的问题,在目前的委托代理制度框架和管理体制下,是很难保证现状数据不失真的。因此,采用变更数据进行规划,也不失为一种权宜之计。

  但是从长远看,国家还是应该组织国家队,应用现代技术对土地利用进行全面普查,建立大比例尺土地利用数据库,在此基础上进行规划编制,并加强规划的实施管理,才能使规划更有科学性和操作性。

  七、关于建设用地的集约利用和粗放利用的调控问题

  加强土地利用规划对建设用地的控制和引导,促进建设用地集约利用,是本轮规划修编的重要内容和目标之一。然而,要通过规划真正推进建设用地集约利用,还需要做大量艰苦细致的工作。否则,调控政策由于缺少理论和技术支撑,可能又管不住“对策”,难以达到预期效果。

  1、推进建设用地集约利用需要基础理论支撑

  任何一项事情的推进都需要有理论引导,缺少理论引导的行为难免会有盲目性。目前需要明确以下基本理论问题:(1)建设用地集约利用与粗放利用的内涵及边界问题;(2)最高集约度与最佳集约度、宏观集约与微观集约、绝对标准与相对标准等的区分问题;(3)经济发展、社会发展、产业结构与集约利用的关系问题;(4)土地利用结构优化与集约利用的关系问题;(5)集约利用中的委托代理关系问题;(6)公共财政与集约利用的关系问题;(7)税收政策与集约利用的关系问题;(8)促进集约利用的管理体制和机制问题;(9)集约利用监测评价中的信息不对称问题;(10)各类规划的协调机制与规划失效规避问题。咱们认为单纯考虑资本投资密度的集约利用是有偏差的。因此,对这个问题不仅要进行经济学分析,还要进行社会学分析,更要进行全球化分析。

  2、完善“规矩”才能使集约用地成“方圆”

  所谓“规矩”就是标准和法则,目前各级各部门已经出台了一些集约用地的标准,但这些标准是初步的,科学性和可实施性都有待进一步完善。比如容积率的控制问题、投资强度问题、工业用地最低限价问题等,有许多规定是不科学的,也可能脱离实际。如此,在实际中就会失去它的严肃性。如何考核的标准体系尚未建立,咱们看到有些地方建立的标准,其科学性、专业性和可操作性都很不够,由此评价的结果也是不客观和不公平的。咱们认为,在现阶段,不仅要花大力气研究绝对标准,还要研究相对标准,有时相对标准可能比绝对标准更有效。

  3、推进建设用地集约利用,规划政策设计是关键

  造成土地粗放利用的原因是多方面的,有国家层面的体制、机制和法制问题,也有政策制定过程中的决策中心化、信息不对称和技术限制问题,还有政策实行者的业务素质和管理伦理问题。但是,在市场经济的结构框架下,中央政府与地方政府之间,政府部门与非政府部门之间,政府的部门与部门之间,土地所有者、土地使用者、土地经营者乃至土地管理者之间的利益机制未理顺、不合理和欠规范,可能是导致土地粗放利用的关键根源。因为从现实情况看,上世纪90年代中后期以来,中央政府就已经非常强调土地的集约利用问题,但据咱们调查,土地利用的实际效果是市政公用设施用地、农村居民点用地、开发区用地、基础设施用地、道路广场用地等近5年仍有加大粗放利用的趋势,其中主要是利益驱动问题,包括政治利益和经济利益。因此,要通过规划推进建设用地集约利用,不仅要从组织学角度,更要从行为学角度设计规划的实施政策,可能是至关重要的。

  八、结语

  土地利用规划既不是万能的,也不是无效的;社会经济发展和土地利用经济效益的提高,既不都是土地利用规划的绩效,其中的问题也不“都是规划惹的祸”。新一轮土地利用总体规划中存在的基本矛盾问题,既体现在认识论与方法论上,也体现在价值论和实践中,这可能就是土地利用规划的哲学要义,也可能是今后长期的努力方向。

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