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沈彭等:沿海经济区土地利用总体规划修编要处理好五个关系

发布时间:2013-07-07 08:19文章来源:无需申请开户自动送开户送28彩全无须申请 编辑: 沈彭、史京文 打印

  根据上一轮规划实施的实践和沿海地区未来发展趋势,在新一轮的规划修编中,应重点研究解决好以下“五个关系”。

  一、经济发展与耕地保护关系

  当土地纳入到组团式城市群之后,其功能形态和使用价值将会发生根本变化,从原先以生产农作物为主转变为高附加值的第二产业和第三产业。农业已经不再是沿海发达地区的优势产业,工业的产值收益及容纳的就业人口远远高于农地,同时也吸纳了大量的外来人口就业,因此在沿海发达地区保护太多的耕地,影响资源利用配置的效率,影响整个经济的发展和国家的竞争力。从一个局部来看,沿海发达地区的发展确实占用了大量耕地,但同时应该看到它对国家的经济贡献率和庞大农村人口的吸纳,实际上在全国范围内却节省了更多的土地,消解了其他地区的生态和发展压力,有利于国家经济实力的提高,有利于全国生态环境的改善和生态安全的保障,提高了国家的可持续发展能力。因此从全局看,耕地保护应体现区域差异。区域间发展的不平衡可以通过税收或财政转移支付等手段,提高农业比较效益,以兼顾效率与公平,实现共同发展,共同富裕。

  这个矛盾有多大,可以看看广东的数据,广东省基本农田保护区面积是4270万亩,按2003年耕地变更调查汇总数4587.6万亩,基本农田已占耕地的93%,如果按更新调查数据预计,现有耕地可能只有3800万亩左右,真正能保护有价值的基本农田有3000万亩已经是很理想的目标了。特别是珠三角的基本农田有一半已不符合农保区的划定标准,一是土壤污染严重,根本不能种植东西,有的甚至变成了污水塘;二是农田水利设施受到严重破坏,产量锐减;三是有些农田四周全被建设物包围,变成了无水、无风、无光的“三无田”。这样的矛盾和问题在沿海地区是普遍存在的,需要地从战略高度和拿出极大的勇气提出实事求是的解决方案,否则规划修编将寸步难行,或者以假对假,造成今后土地利用和管理更大的混乱和麻烦。解决的办法:一是调整。经过严格验收鉴定,凡不符合保护标准的,都要进行调整,符合保护标准的,要做出方案,建设旱涝保收的高产基本农田,最大限度增产增值,而且规定,这些农田永久保护,佛山近年提出的农业产业化政策,建设农业园区的措施就取得较好的效果;二是凡属于珠三角城市群规划内的耕地,建设占用后,允许在本省内实行易地保护和补充;三是在规划上就要落实可供异地保护和补充的地块。

  二、土地更新调查数据与历年变更统计数据关系

  近年开展的土地更新调查工作比较准确的反映了土地利用的现状情况,与历年的土地变更统计数据有不小的差异,主要是耕地少了,建设用地多了。从广东省部分已完成土地利用更新调查地区(面积约占全省的20%)的数据分析,变更调查统计的数据与更新调查统计的数据差异比较大,尤其是耕地和建设用地,按此推算耕地可能比变更数据少20%左右,建设用地则要多10%左右。造成这种现象,一是上报审批的建设项目能够严格按照“占一补一”的政策,但由于仍存在违法占地的现象,实际上是做不到的“占补平衡”;二是近年农业结构调整和生态退耕的力度较大,有些耕地改作园地、鱼塘或退耕后,没有及时掌握情况进行变更,三是为实现耕地总量动态平衡的目标压力,迫使部分地区在上报每年的变更调查中不能真实反映耕地减少情况。土地更新调查使得这些问题上充分暴露。广东省目前已有半数市(县、区)完成更新调查的外业工作,预计2005年全省的更新调查工作即可完成,并同时建立起全省1:1万的土地利用现状数据库。在此基础上利用分辨率2.5米以上的卫片,对土地利用现状进行动态监测,并依此进行每年的变更工作,就可彻底改变目前土地现状更新调查耗时、耗力的工作局面,保证现状能得到比较及时、准确的变更,规划实施和实行情况也可以得到及时的反映。因此规划修编的基数准确性问题基本解决了,关键的矛盾还是落在规划修编的政策要求上,能否采用更新调查数据,能否实事求是反映沿海地区土地利用的现状和建设用地需求。

  三、城市规划与土地规划的关系

  虽然有关法律要求城市规划的编制要与土地规划相衔接,城市规划按土地规划逐年落实。但实际上往往是土地规划为城市规划服务,城市规划需要什么,土地规划就要调整修改。有些地方,干脆只抓搞城市规划落实,把土地规划抛在一边,使土地规划真正成为“墙上挂挂”的东西。城市规划部门与土地资源部门为同级部门,而且城市规划的历史悠久,它在规划的方法和技术上,比土地利用总体规划更加成熟,地方政府往往更重视城市规划、城镇规划。最关键的是城市规划是地方政府主动要做的,借城市规划予留储备较多的建设用地,体现了地方政府的目标。而土地规划是被迫要求编制的,更多体现了国家目标,而中央政府的目标与当地的目标是不一致的。所以在规划的经费投入也体现出这种巨大的差距,土地规划的经费不到城市规划的1/10。在城市化比较发达的珠三角大部地区,城市(镇)规划已覆盖全地域,土地规划在这种情况下再开展也只能以城镇规划为主,因为也是由同级政府财政出钱,但这样又与上级下达的一系列指标有冲突。因此如果继续上轮规划的做法,两者将存在严重的冲突和矛盾。解决的办法,一是国家应出台土地规划条例,明确城市规划要服从土地规划,树立土地规划的绝对权威,切实限制城市的盲目扩张;二是沿海经济区的土地规划是否可以把重点放在不可建设区、可建设区和建设区方面,尤其是前两者,这实际上是从另外一个角度限定了城市的极限。城市扩张和建设用地规模的控制可以通过农转用指标下达和竞拍,征地制度改革、物业税等经济手段和政府政绩考核模式的转变来有效抑制。

  四、户籍人口与外来人口的关系

  产业向沿海地区,特别是向珠三角和长三角的集聚,诱发了人口向这些地区大规模移动的现象,这是一种自发的人口移动。户籍制度的改革、将促进大量人口向城市和东南沿海迁移。尽管很多城市的外来人口已经大大超过了户籍人口,但咱们的规划和城市都没有作好充分准备。像东莞外来人口已超过户籍人口的6倍,原来一百多万人口的县,变成了常住人口640多万人口的市,全市32个镇区,原来每镇一般是3-5万人,现在超过20万人的镇已有10个,超过50万人的有2个。在今后的20--30年内,大部分生活在农村的人口将会转移到城镇,大部分从事农业的劳动力将会转移到工业和服务业,大量的人口要向沿海地区,特别是两个三角洲地区转移,这是城市化、工业化发展的必然结果。

  广东省长黄华华今年初参加省十届人大三次会议时先容,广东户籍人口7900万人,常住半年以上的流动人口3100多万,总人口达到1.1亿,另外还有半年以下的流动人口1100万,目前广东是全国的第一人口大省。这个数据让不少专家感到意外,比原来预想的要多。这种迁移和集中是鼓励还是限制,用地政策上有重大区别,因为人口本身在经济上是一个供求的结果,需要提供多少土地、多少住房交通等设施也是一个供求的结果,是一个互动的过程。由于户籍制度的存在,人口迁入迁出地区在人口和用地肯定有重复计算的部分,规划要充分考虑这方面的因素和影响,沿海经济区半年以上流动人口应按户籍人口的用地指标计算,半年以下的流动人口折半计算较为合理,对于暂住人口的发展趋势,人均用地指标的设计需要深入研究。

  五、规划的刚性与弹性问题的关系

  在经济快速发展和社会转型期,出现不可预测的形势变化或政府政策目标的变更是不可避免的,社会经济发展的内外部环境变化和土地资源利用的一些重大举措,不仅会对地区社会经济发展目标造成重大影响,而且将导致土地利用格局的根本性改变。这些变化都是编制土地利用规划时难以预料的,却是地区社会经济快速发展过程中经常发生的。此外,编制规划依据的一些关键指标如人口规模、城市化进程、经济发展指标等,是确定建设用地规模和规划布局的重要依据,但它们却是很难准确预测和把握。因此希望通过土地利用规划设定一系列指令性用地指标来作为目标实现,显然是难以做到的,规划目标必须有一定的弹性。这种弹性尤其要体现在高层次的结构性规划中,要具有较强的引导性。

  用途分区的规划应体现出必要的刚性,尤其如生态敏感区,重新核定后的农保区。但对其它的用途区则不要把具体地块的功能定的太死,地块内部安排可以灵活一些。应该给管理和用地留出一定的调节空间,让使用者按市场导向去自主决定,行政报比的手续也要简化。用途管制要行政和经济手段并用,完善简化用地许可制度,但可让公众更多的参与,同时充分应用地价、税收等杠杆机制,遏制农地的低效转用,促使政府的政策导向要转为用地者的自觉行动,实现土地的高效集约利用。

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