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关涛:对土地利用总体规划的认识

发布时间:2013-07-09 18:22文章来源:无需申请开户自动送开户送28彩全无须申请 编辑: 关涛 打印

  对新一轮土地利用总体规划修编,本人有一己之见。

  一、几点认识

  对于新一轮土地利用总体规划修编,需要有个清醒认识,或者说全新的认识,理性看待土地利用总体规划。

  一是土地利用总体规划作为法定的一种土地利用规划形式,要求“根据国民经济和社会发展规划、国土整治规划和资源环境保护要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求,编制土地利用总体规划”,确定土地利用总体规划应做到“在一定规划区域内,根据当地自然和社会经济条件以及国民经济发展的要求,协调土地总供给与总需求,确定或调整土地利用结构(国民经济各部门占地的比重及其相互关系的总和)和用地布局的宏观战略措施。”应该讲,这个目标是土地利用总体规划的真实目标,但从我国确定的规划编制主管部门或单位而言很难做到,或根本做不到。对于现行的土地利用总体规划形式从本人了解的资料看,世界上没有任何一个国家存在开展这样一种规划的做法,这种规划必须有一系列的规划相配套才能基本达到目的。近年来出现了一种折中的安排,即编制政府知道自己的发展设想,发展状况,“以面积换空间”,想尽一切办法,尽可能把新增建设用地扩大;而审批部门不十分了解各地发展安排,以耕地数量或基本农田数量的绝对数为基准,尽可能减少新增建设用地面积,先行“砍一刀”。当地方政府对“砍一刀”能够承受了,这种规划方案也就出台了。对于不同城市,因其各自城市历史、所处于的城市化发展阶段、产业结构以及展望的差别,仅凭一个“人均用地面积”来衡量一切城市,却也存在牵强之嫌,其本身就有问题,所以出现折中安排实属无奈之举,从这个意义上讲,土地利用总体规划很难达到其应有的本意。

  二是目前有一种很严重的倾向,即混淆土地利用总体规划与土地利用规划的关系,以土地利用总体规划代替土地利用规划。我国现在过分强调土地利用总体规划的地位,忽视相关配套或细化的土地利用规划形式,从而使之逐渐演变成耕地保护规划,加上建设用地约束框架的规划和年度实施规划之和。土地利用总体规划只不过是土地利用规划范畴内的一种利用规划,不能认为有了土地利用总体规划就能解决土地利用的规划问题,不能用小的代替大的。

  三是新一轮的土地利用总体规划在导向上强调“要以节约利用土地、严格保护耕地为根本引导方针,坚决防止借规划修编名义随意扩大建设用地规模。”但建设用地规模扩到多大才合适,全国660多个城市都分别多大才合适,我想世界上谁也说不上来。其实世界上从来就没有界定过城市规模多大最好,这本是个“无优解”,不可能得到一个唯一答案,千差万别。想通过土地利用总体规划达到控制城市规模有些勉为其难。

  四是多年来我国的土地利用总体规划编制是一种采取“统购分销”方式编制,实行严格的总量计划管理,进而达到总量控制,局部优化利用的目的。利用方式采取二元的“市场+计划”配置模式进行。这样一种模式应该讲是会难以为继的,必然越做越麻烦。

  二、几点建议

  一是弱化土地利用总体规划编制,提升土地利用总体规划宏观管理高度,强化建设用地总体规划、城市总体规划,耕地保护规划、林地总体规划等等具有专业性的、有针对性的、单列的规划形式,使这些规划在土地利用总体规划框架下协调统一。土地利用总体规划不具有具体操作性,具有极强的宏观总量控制性、协调性,各分项针对性规划具有极强的可操作性,不具有较强的宏观管理性。只有这样才能达到真正意义上的宏观调控。

  二是规划编制单位的选择上,应强调具有国家资助、公共事业性特征,鼓励高等院校和科研机构参与共同合作,实现区域性分工负责的规划编制组织或体系。避免商业性、科研性等机构独立承接具体政府的规划编制任务;严禁管理部门自己编制规划,杜绝形成自管自编自用自方便的编制局面。管理部门应该从实际出发,提出编制建议意见,努力做到编与用分家,规划控制与合理使用土地形成合理的互动机制。

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