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黄贤金 | 构建国土空间用途管制新机制

发布时间:2019-06-17 09:14文章来源:无需申请开户自动送开户送28彩全无须申请 打印

  《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《意见》)明确了“以国土空间规划为依据,对所有国土空间分区分类实施用途管制”。国土空间规划体系的实施,涉及到管制体系、治理体系以及保护体系等重要内容。结合我国美丽中国目标建设要求,国土空间管制体系是引领,国土空间治理体系是抓手,国土空间保护体系是重点,为此,本文结合国土空间规划体系实施,谈几点建议。
  一、构建以资源环境可持续承载为科学根基的国土空间管制体系
  资源环境可持续承载是国土空间管制的科学依据。资源环境超载不仅是区域人与自然冲突的表征,也将导致区域自然生态系统的退化。由于资源禀赋以及经济发展分工的差异,使得不同区域的国土空间既有功能分工,也有功能协作,还有功能竞合。为此,《意见》要求“在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上,科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间”。因此,需要以资源环境可持续承载为前提,形成空间协同、功能融合、互为补充的国土空间管制体系,为此应当把握好以下几方面。
  1.以资源环境可持续承载为基础,确定不同区域的国土空间容量。资源环境承载力,体现了可以科学预期的时期内,区域自然资源、生态环境等要素所能够持续支撑相应时期生活水平的最大人口规模,以及可持续增长的最大经济规模。因此,较为充分体现了人与自然的空间协同性。而这一协同性,可以体现在生产、生活、生态空间的协同,因此,可以基于资源环境承载力,测算各个区域的最低耕地保有规模、最适生态用地规模和最大建设用地规模,并由此确定农业生产空间、生态保护空间以及建设用地发展空间,促进“三生”空间的协同有序。
  2.以资源环境可持续承载的国土空间容量为基础协同要素关系。国土空间容量是国土空间经济容量、政治容量、学问容量、社会总量和生态容量的集合,这五者共同构建秩序国土的基石。只有实现政治、经济、学问、社会及生态容量的空间协同,才能更有效地支撑“五位一体”战略的有效实施。
  3.建设以国土空间容量为表征的秩序国土监测预警机制。虽然十八届三中全会着重提出了“建立资源环境承载力监测预警机制”,但从秩序国土来看,还需要考虑国土空间的经济、政治、学问以及社会容量,尤其是关注历史学问所形成的生态伦理观对于人与自然关系的影响,以及社会发展政策对于资源环境占用的影响,从而更加全面地揭示资源环境承载力的内涵,并据此形成以国土空间容量为表征的国土秩序监测预警机制。
  二、构筑以国土空间优化为发展导向的国土空间治理体系
  《意见》指出,建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系,是保障国家战略有效实施、促进国家治理体系和治理能力现代化、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的必然要求。而国土空间治理体系是国家治理现代化和治理能力现代化的重要组成部分。为此,提出以下几方面的建议。
  1. 结合大国发展规律、全球化发展态势,尤其是结合中国发展过程中国土空间格局演变过程,围绕“一带一路”、长江经济带发展战略、京津冀一体化发展战略以及其他国家重大战略布局,制订相应的国土空间治理政策,从而进一步提升国土空间对于重大战略实施的支撑功能。 
  2.基于国土空间格局特征,区分重大战略区以及省、市等不同尺度的国土空间,塑造新型经济空间、战略通道、资源基地和安全屏障,从而提升国土空间对于经济转型发展、增强经济发展新动能、促进高质量发展的保障功能。
  3. 关注国土空间优化中的重大或关键问题,如气候变化、地缘政治等。例如,随着清洁能源的需求,页岩气开发得到了重视,但页岩气大面积的不当开采,不仅加大水资源损耗和污染压力,还将影响粮食生产、灌溉用水等方面。因此,这一区域的国土空间用途管制中就需要协调处理能源-水-食物的相关关系问题。尤其是在大国全球化战略中,更加需要注重海外区域开发模式的地缘政治问题。
  三、构建自然资本增值的国土空间保护体系
  自然资本不仅是人类社会财富的重要组成部分,更是实现可持续发展的根本支撑。以国家公园为主体的自然保护地、重要海域和海岛、重要水源地等是自然资本价值的重要体现。因此,《意见》明确提出,“对以国家公园为主体的自然保护地、重要海域和海岛、重要水源地、文物等实行特殊保护制度”。但如何构建有利于自然资本增值的人类财富体系,尤其是探索出生态富民的自然资本增值机制,不仅是人与自然和谐共处的根本要求,更是“绿水青山”发挥“金山银山”效应的重要路径。为此提出以下几方面建议。
  1.以生态资本核算为抓手,量化生态资本价值。自然资源资产负债表,是量化生态文明考核的重要内容。因此,需要以深化落实中共中央、国务院发布的《生态文明体制改革总体方案》为契机,构建符合各地实情的生态资本核算体系,全面核算省、市、县(市、区)乃至乡镇的生态资本,量化生态资本价值,并结合主体功能区以及生态文明建设要求,以生态资本保值增值为目标,完善自然资源负债表评估制度。
  2.以自然生态空间管制为红线,构建符合区域主体功能特征的生态补偿区域体系。随着自然生态空间管制制度的有效落实,尤其是耕地及基本农田、生态保护等红线的落地,发展权的空间转移与补偿问题也需要进一步明确。为此,需要从以下几方面进行完善。(1)以市场决定为主导,创新流域、区域以及各类资源环境产权要素的生态补偿实现方式或机制;(2)基于主体功能区规划尤其是自然生态空间管制规划,完善区域、流域生态补偿办法,从而为构建更为完善的生态补偿机制提供基础;(3)形成针对用地权、用水权、用能权、碳排放权、排污权、海洋使用权、林权等资源环境产权的确权或初始权利及交易办法,以便引导发展权的合理转移与优化配置,并为资源环境产权价值实现提供市场环境与制度保障。
  3.以创新自然保护区保护为方式,构架融入社区参与的生态养民新机制。探索改革“画地为牢”式的自然风景区或保护区管理方式,借鉴加拿大魁北克省通过建立资源开发区实施资源保护的国际经验,对于适合社区参与管理的保护区,让当地居民参与到自然保护区建设与保护中,使得当地居民的可持续生计与保护区的可持续发展相结合。为此,提出以下几方面建议:(1)适当引入社区参与的保护区治理模式,政府独立监管或引入第三方监管保护区的关键性生态环境或生物保护指标,节省政府保护区建设与运行成本;(2)赋予社区或当地居民适当的经营权或生态资本产权,使得其在确保生态资本保值增值的前提下,开展生态资本经营;(3)引入非赢利机构参与保护区建设与管理,并建立保护区管理、社区参与、第三方权益等多方协同的评估制度,不断促进保护区生态资本的保值增值,为改善居民生态福利、促进生态富民提供积极支撑。

 

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